Opinion : Les contribuables américains paient pour une nouvelle crise du plafond de la dette.

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Dans ce qui est devenu un cycle prévisible, les décideurs politiques se réunissent sous pression pour relever le «plafond de la dette», la limite légale du montant de la dette que le gouvernement fédéral peut accumuler. Malgré la fréquence à laquelle cette situation se produit, la discussion autour du plafond de la dette est souvent entourée de confusion.

Pourquoi les États-Unis ont-ils un plafond d’endettement, et qu’est-ce que cela signifie de le relever ? Comment les négociations sur le plafond de la dette ont-elles évolué au fil du temps ? Que se passerait-il en cas de dépassement du plafond d’endettement ?

Augmenter la limite d’endettement revient à payer des factures que nous avons déjà encourues. Voici les faits :

Le gouvernement américain a constamment besoin d’emprunter en raison de la tendance contemporaine à la gestion des déficits fédéraux. Lorsque le gouvernement dépense plus qu’il ne perçoit de revenus (et gère ainsi un déficit budgétaire fédéral), il doit emprunter pour combler la différence. Le gouvernement emprunte en vendant des obligations à des investisseurs du monde entier. Alors que le déficit mesure le montant des emprunts du gouvernement sur une période donnée, généralement un an, la dette est la somme de tous les emprunts accumulés, moins les remboursements, que le gouvernement a contractés jusqu’à un moment donné.

Le gouvernement fédéral a enregistré un déficit budgétaire chaque année depuis les années 1970, à la seule exception des quatre années entre 1998-2001. Le déficit annuel a dépassé 1 billion de dollars en 2009 au milieu de la Grande Récession. Plus récemment, la pandémie de COVID a fortement accru le besoin de dépenses fédérales. Cela faisait suite à la loi de 2017 sur les réductions d’impôts et l’emploi, qui avait réduit les recettes publiques. En conséquence, le déficit du gouvernement américain a dépassé 3 billions de dollars au cours de l’exercice 2020, 2,7 billions de dollars au cours de l’exercice 2021 et 1,3 billion de dollars au cours de l’exercice 2022 (voir ici). La conséquence nécessaire de ces dépenses déficitaires est un besoin continu d’emprunter.

Pourquoi avons-nous un plafond d’endettement? La Constitution accordait au Congrès le pouvoir de taxer, d’emprunter et de dépenser. Jusqu’à la Première Guerre mondiale, chaque émission de dette du gouvernement fédéral nécessitait explicitement l’approbation du président et du Congrès. Pendant la guerre, cependant, le président Woodrow Wilson et le Congrès ont éliminé cette règle et créé une limite globale pour faciliter le financement de la mobilisation. Ainsi est né le plafond de la dette.

Depuis lors, les présidents et les Congrès démocrates et républicains ont relevé ou suspendu le plafond de la dette plus de 100 fois, dont plus de 78 fois depuis 1960 et environ une fois par an au cours de ce siècle. (Suspendre le plafond de la dette, ou autoriser temporairement le Trésor à le remplacer, était relativement rare dans l’histoire du plafond de la dette. Cependant, le Congrès a suspendu le plafond de la dette à sept reprises depuis 2013 – le plus récemment entre août 2019 et septembre 2021.) Cela se produit sous Administrations et congrès démocrates et républicains et, jusqu’à présent, a toujours été adopté ou suspendu lorsque c’était l’action nécessaire.

Les électeurs supposent souvent – et les législateurs affirment souvent – qu’un vote pour relever le plafond de la dette est un vote pour de nouveaux programmes de dépenses. En fait, relever le plafond de la dette revient à payer pour des choix passés, et les débats sur le plafond de la dette portent sur la question de savoir si le Congrès devrait autoriser le gouvernement à emprunter pour payer des dépenses qu’il a précédemment autorisées.

Le gouvernement américain ne peut pas dépenser d’argent sans l’approbation du Congrès. Essentiellement, le Congrès oblige le gouvernement à dépenser une certaine somme d’argent mais, au moment du passage, n’autorise pas nécessairement le gouvernement à lever les fonds nécessaires pour payer le programme. Ainsi, alors que la rhétorique autour du relèvement du plafond de la dette est centrée sur la «responsabilité budgétaire» et la discipline des dépenses fédérales, ces discussions auraient en réalité dû avoir lieu avant l’approbation d’une législation entraînant une augmentation des dépenses publiques ou une réduction des recettes publiques.

Dette brute vs dette nette : Le plafond de la dette s’applique à une notion qui n’a pas de sens économique. Pour des raisons historiques et juridiques, la limite d’endettement s’applique à ce qu’on appelle la « dette brute », la somme de la dette nette et de la dette intragouvernementale. La dette nette est ce que le gouvernement doit au public – y compris les investisseurs, les fonds de pension et les banques centrales nationales ou étrangères – et c’est la mesure que les économistes considèrent comme importante (voir graphique). La dette intragouvernementale est simplement ce qu’une partie du gouvernement doit à une autre.

Un exemple est l’argent détenu dans des fonds fiduciaires appartenant au gouvernement, comme le Fonds fiduciaire de la sécurité sociale. Parce qu’elle s’apparente à votre poche droite devant votre argent de poche gauche, la dette intragouvernementale n’a aucun contenu économique. Par extension, la dette brute est donc une notion juridique qui n’a aucune signification économique.

Malheureusement, le débat populaire se concentre parfois sur la « dette brute ». (Quiconque utilise le chiffre de « 31 billions de dollars » fait référence à la dette brute. Même l’horloge de la dette nationale de Manhattan se concentre sur la dette brute. C’est une erreur.)

La mesure de la dette brute est un concept tellement trompeur que si, par exemple, la Caisse de sécurité sociale enregistre un excédent – c’est-à-dire lorsque les recettes du programme dépassent les coûts du programme au cours d’une année donnée – la dette brute augmente. Cela se produit parce que le Social Security Trust Fund envoie l’excédent au Département du Trésor et, en retour, il reçoit des obligations du Trésor (qui comptent comme la dette publique brute). En investissant dans ces obligations, les prestations de sécurité sociale ont une autre façon d’être versées si (et quand), dans les années à venir, le fonds fiduciaire est déficitaire. Les obligations pourraient être rachetées par le fonds fiduciaire, et le Trésor restituerait une partie de ce qu’il «doit» à la sécurité sociale dans le processus.

Dans l’intervalle, les définitions comptables de la «dette brute» indiquent que les actifs que la sécurité sociale reçoit (obligations) sont exactement compensés par la nouvelle «dette intragouvernementale» à laquelle le Trésor est confronté. Des schémas similaires s’appliquent à d’autres fonds d’affectation spéciale du gouvernement.

Que se passerait-il si le plafond de la dette n’était pas relevé ? Si la dette publique atteint sa limite statutaire, le département du Trésor américain peut généralement utiliser l’un des nombreux gadgets comptables connus sous le nom de « mesures extraordinaires » pour reporter le jour du jugement. Mais ceux-ci ne durent généralement que quelques mois, puis le gouvernement devrait faire défaut sur les paiements d’intérêts ou d’autres obligations telles que la solde militaire, les remboursements d’impôts ou les paiements de filet de sécurité.

Les conséquences économiques d’un défaut intentionnel à grande échelle sont inconnues, mais les prédictions vont du simplement mauvais au vraiment catastrophique. Même flirter avec le défaut de paiement peut créer de l’incertitude, nuire à l’économie et faire grimper les taux d’intérêt et les coûts gouvernementaux. En 1979, une erreur informatique a déclenché un défaut de paiement involontaire sur un petit lot de titres du Trésor et a suffisamment effrayé les investisseurs pour augmenter les taux d’intérêt que le Trésor était tenu de payer – le défaut de paiement erroné a coûté au gouvernement environ 50 milliards de dollars (en dollars d’aujourd’hui) en plus. paiements d’intérêts.

Les négociations sur la limite de la dette peuvent devenir assez controversées, surtout ces derniers temps. L’épreuve de force sur la limite de la dette en 2011, exacerbée par le dynamisme des membres nouvellement élus du Tea Party, n’est qu’un exemple de la partisanerie amère qui devient monnaie courante dans l’élaboration des politiques budgétaires. D’éminents conservateurs de l’époque ont menacé de bloquer toute augmentation du plafond de la dette et de laisser le gouvernement faire défaut. Bien qu’ils aient cherché à améliorer leur position de négociation, ils jouaient avec le feu.

Comme l’a noté Adam Posen, président du Peterson Institute for International Economics, c’était la première fois qu’une démocratie solvable flirtait avec le défaut simplement par entêtement politique. Dans le même temps, l’administration Obama pensait que la menace d’un plafond de la dette pourrait faciliter l’adoption de mesures impopulaires pour aider à remédier à la situation budgétaire à long terme (par exemple en réduisant les dépenses consacrées aux programmes sociaux en relevant l’âge de la retraite ou en ajustant l’inflation mesure de sécurité sociale) et qu’ils pourraient le faire en échange d’une augmentation des impôts sur les riches.

Lire: Les détenteurs d’obligations ont plus à craindre de la Fed que l’impasse sur le plafond de la dette

« On estime que la confrontation au plafond de la dette de 2011 a coûté aux contribuables 18,9 milliards de dollars sur 10 ans.

Bien que les décideurs américains aient finalement relevé le plafond de la dette en 2011, une autre confrontation a eu lieu en 2013. Les républicains ont refusé de relever le plafond de la dette à moins que les décideurs n’adoptent une législation pour remédier aux déficits à long terme, bien que les républicains n’aient proposé aucune législation de ce type. Face à une énorme pression publique, les républicains ont cédé et le plafond de la dette a été « suspendu » pendant environ quatre mois.

Ces négociations à fort enjeu avaient un coût. On estime que la confrontation au plafond de la dette de 2011 a coûté aux contribuables 1,3 milliard de dollars au cours de cet exercice et 18,9 milliards de dollars sur 10 ans. De même, alors que l’échéance du plafond de la dette approchait en 2013, les taux d’intérêt sur la dette publique ont grimpé en flèche alors que les investisseurs commençaient à croire que le pays faisait face à une menace réelle de défaut.

Il existe d’autres facteurs qui font du risque de défaut de remboursement de la dette publique une mauvaise option politique. Premièrement, le défaut de paiement est inconstitutionnel, car le quatorzième amendement stipule que « la validité de la dette publique… ne doit pas être remise en question ». Deuxièmement, cela ne résoudrait pas le problème budgétaire à long terme – cela ne ferait rien pour nous aider à payer la sécurité sociale, l’assurance-maladie et l’assurance-maladie à l’avenir. Troisièmement, cela aggraverait en fait le problème budgétaire à long terme en augmentant le prix des emprunts futurs.

Ce que tout cela signifie

Les politiciens jouent avec le feu lorsqu’ils refusent de relever le plafond de la dette, surtout compte tenu du rôle clé que joue la dette américaine dans le système financier mondial, et de l’avantage que le gouvernement fédéral tire de pouvoir payer des taux d’intérêt bas sur sa dette par rapport aux autres actifs.

Relever le plafond de la dette n’a rien à voir avec le contrôle des dépenses futures ou l’augmentation des impôts nécessaires pour payer les dépenses futures ; c’est juste une question de payer des factures que le Congrès a déjà approuvées. Le débat sur le fait de dépenser plus ou d’accumuler plus de dettes s’est produit implicitement (ou aurait dû se produire explicitement) lorsque les décideurs ont voté en premier lieu pour augmenter les dépenses ou réduire les impôts. Bien qu’il soit difficile de prédire l’ampleur et la composition précises des effets économiques d’un défaut, il est clair qu’ils ne seraient pas bons.

Au niveau le plus large, créer une crise politiquement fabriquée qui menace la pleine foi et la solvabilité de la dette publique ne semble guère être une chose intelligente ou patriotique à faire. Pour toutes ces raisons, l’idée que les législateurs fassent volontairement défaut sur notre dette en n’augmentant pas le plafond de la dette est alarmante et à éviter.

Ce commentaire a été initialement publié par Econofact : Staring Down the Debt Limit, Again. L’article est une version mise à jour d’un article d’Econofact initialement publié le 22 juillet 2019.

William G. Gale est chercheur principal à la Brookings Institution, codirecteur du Urban-Brookings Tax Policy Center et auteur de « Fiscal Therapy : Curing America’s Debt Addiction and Investing in the Future » (Oxford 2019).

Emily Merola a été stagiaire d’été à la Fondation Peter G. Peterson à Brookings et poursuit actuellement un doctorat en économie à l’Université de Princeton.

Plus: Salles de guerre et renflouements : comment les banques et la Fed se préparent à un défaut américain et le chaos qui devrait s’ensuivre

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